市場監管總局登記注冊局、信用監管司負責人就《中華人民共和國市場主體 登記管理條例實施細則》進行解讀

為貫徹落實《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），充分發揮市場主體登記管理職能，激發市場創業創新活力，市場監管總局制定了《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），與《條例》3月1日同步施行。現就《實施細則》有關問題進行以下解讀。

一、《實施細則》出臺的背景是什么？

《條例》于2022年3月1日起施行。這是我國制定出臺的第一部統一規范各類市場主體登記管理的行政法規，對在我國境內以營利為目的從事經營活動的市場主體登記管理作出統一規定，為保護市場主體合法權益、促進創業創新、維護市場秩序提供了堅實的法治保障。李克強總理高度重視《條例》的制定實施工作，要求市場監管總局會同相關部門抓實抓細，使《條例》真正落地，更好激發市場主體活力。特別是在考察總局時強調，“要以實施《市場主體登記管理條例》為契機，持續優化營商環境，深入推進‘放管服’改革”。

《條例》明確“國務院市場監督管理部門可以依照本條例制定市場主體登記和監督管理的具體辦法”。為貫徹落實《條例》相關工作要求，市場監管總局研究起草了《實施細則》，并于2021年9月向社會公開征求意見，同年10月，市場監管總局在江蘇省常州市召開了部分省級市場監管部門專題研討和征求意見座談會。在此基礎上對《實施細則》進行了修改完善，并按照部門規章制定程序進行審查發布。

二、《實施細則》制定的考慮是什么？

《實施細則》制定的思路與《條例》保持一致，統一各類市場主體登記管理規定，方便群眾高效辦理登記，建立公開透明穩定可預期的市場準入制度。《實施細則》制定包括以下三方面主要考慮：

一是細化《條例》規定。貫徹落實《條例》，進一步細化相關規定，使之具有更強的可操作性和可執行性。例如，目前對設立登記、變更登記、注銷登記等，《條例》只做了制度性設計，需要《實施細則》進一步明確申請材料、辦理程序和具體要求，有利于申請人快捷簡便地辦理登記注冊，也有利于更好規范登記管理。

二是統籌登記監管。在前期登記便利化改革基礎上，進一步明確登記全程電子化、簡易注銷、歇業和經營范圍規范化登記等相關制度創新的具體內容，實現進一步減材料、減環節，強化電子營業執照應用，取消登記程序受理環節。規定了“雙隨機、一公開”監管、信用風險分類管理和無照無證查處要求，進一步明晰市場主體法律責任，規范登記機關管理行為。

三是承接好相關內容。《條例》實施后，《公司登記管理條例》等5部行政法規將同時廢止。對于《企業法人登記管理條例施行細則》等5部配套規章，也考慮在《實施細則》實施時予以廢止。為有效承接上述法規、規章的內容，《實施細則》需要對注冊資本、登記管轄、法定代表人登記等予以規定。

三、《實施細則》主要規定了哪些內容？

目前，《實施細則》包括總則、登記事項、登記規范、設立登記、變更登記、歇業、注銷登記、撤銷登記、檔案管理、監督管理、法律責任、附則，共計12章、82條。主要內容有：

（一）部門職責和登記管轄。在《條例》規定市場監管部門主管市場主體登記管理工作的基礎上，進一步細化了市場監管部門對登記注冊工作統籌指導和監督管理職責，包括制定登記管理制度措施、加強登記管理系統建設、歸集登記管理信息等。為便利群眾辦事創業和規范管理，除《實施細則》明確由特定登記機關負責登記管轄情形外，省級市場監管部門負責就轄區內登記管理權限作出統一規定。

（二）登記事項和具體要求。一是為便于各類市場主體登記，針對不同主體類型，全面列舉了登記事項，并就名稱、住所、法定代表人等主要登記事項的具體內容作了明確要求。二是進一步優化登記程序，根據《條例》精神，取消了受理環節，增加實名驗證、電子簽名等內容。三是根據總局貫徹落實外商投資法的文件規定，對外商投資企業提交的身份證明、主體資格證明要求公證認證。

（三）登記程序及材料。通過共性條款加個性條款的立法安排，對設立、變更、歇業、注銷等登記所需材料及辦理要求作出規定。其中，歇業是根據《條例》新增的制度內容。考慮到歇業制度的立法本意，本著寬嚴適當的原則，對歇業條件、申請程序、提交材料、歇業期間義務、視為歇業終止情形、歇業市場主體登記管轄等作出了具體規定。

（四）撤銷登記和檔案管理。撤銷登記和檔案管理內容首次寫入總局規章，并分別設立專章。針對虛假市場主體登記，登記機關可依申請或依職權開展調查，規定了受理、公示、中止等程序，增加了撤銷登記的可操作性。針對登記管理檔案，明確檔案包括電子檔案和傳統載體檔案，兩種檔案具有同等效力，登記機關負責建檔立卷、提供檔案查詢服務，申請查詢檔案應當提交相關的文件，并規定了檔案遷移手續等內容。

(五）監督管理及法律責任。規定了登記機關的監管職責、監管內容、監管方式，包括信用風險分類管理、“雙隨機、一公開”監管、營業執照監管等，以及市場主體應當履行的公示、報送年度報告等法律義務。按照《無證無照經營查處辦法》精神，重申市場監管部門與其他部門關于無證無照經營查處的職責分工，市場監管部門按照《實施細則》查處未經設立登記從事一般經營活動的無照經營行為。同時，對市場主體虛假登記、虛假出資處罰及未按規定年報、應變更未變更登記（備案）、倒賣營業執照擾亂登記注冊秩序等行為，規定了法律責任和相應行政處罰。

此外，在附則部分規定總局可以另行制定登記注冊前置目錄、登記材料和文書格式。

四、《條例》首設歇業制度，市場主體可自主決定“休眠”，請問《實施細則》在制度設計上進行了哪些細化？

新冠肺炎疫情發生以來，部分市場主體因受疫情影響，暫時無法開展經營活動，但仍有較強的經營意愿和能力。為降低市場主體維持成本，保護市場主體合法權益，《條例》借鑒域外相關制度，并結合部分地方前期試點經驗，建立了市場主體歇業制度，明確因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等原因造成經營困難的，市場主體可以自主決定在一定時期內歇業。

對歇業的市場主體，《條例》明確市場主體應當在歇業前向登記機關辦理備案，登記機關通過國家企業信用信息公示系統向社會公示歇業期限、法律文書送達地址等信息，終止歇業后，市場主體應當通過公示系統向社會公示，通過公示加強對歇業企業的社會監督和信用監管。歇業期限累計不超過3年。《實施細則》在條例的基礎上，明確歇業的市場主體應當按時公示年度報告，并要求市場主體辦理歇業備案后，自主決定開展或者已實際開展經營活動的，應當于30日內在國家企業信用信息公示系統上公示終止歇業。為確保市場主體履行公示義務，形成制度閉環，《實施細則》規定未按要求公示終止歇業的，由登記機關責令改正；拒不改正的，處3萬元以下的罰款。《實施細則》進一步提示，市場主體恢復營業時，登記、備案事項發生變化的，應當及時辦理變更登記或者備案。以法律文書送達地址代替住所（主要經營場所、經營場所）的，應當及時辦理住所（主要經營場所、經營場所）變更登記。

五、《條例》和《實施細則》都規定要根據市場主體的信用風險狀況實施分級分類監管，請問該項制度的背景是什么，具體如何實施？

近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，我國市場主體數量大幅增長，全國市場主體歷史性躍上1.5億戶，其中企業數量達到4800萬戶。面對超大規模的市場和市場主體，不斷創新監管方式、提升監管效能，已成為構建現代化市場監管體系的重大課題。推進企業信用風險分類管理，是進一步構建以信用為基礎的新型監管機制的重要內容，是創新和加強事前事中事后全鏈條全領域監管的有效舉措。實施企業信用風險分類管理，要做好以下四方面工作：

一是需要全面有效歸集各類企業信用風險信息。這是對企業進行信用風險分類的基礎。市場監管總局建設了國家企業信用信息公示系統，并通過公示系統依法歸集政府部門在履職過程中產生并對外公示的涉企信息。目前公示系統歸集了全量企業的登記注冊、行政許可、行政處罰、年報公示、抽查檢查結果等信息，為企業信用風險分類工作奠定了基礎。

二是需要構建科學且能不斷迭代優化的指標體系。這是保證分類科學性、精準性的關鍵。市場監管總局借鑒國內外成熟的信用風險分類指標體系經驗和案例，運用大數據、機器學習等方法，已制定完成第一版通用型企業信用風險分類指標體系，初步實現對全量企業的信用風險分類。

三是需要建立企業信用風險分類管理系統。這是實現自動分類、動態分類、保證分類客觀性和分類結果共享共用的技術保障。市場監管總局組織開發建設了企業信用風險分類管理系統，制定了《企業信用風險分類管理系統技術方案》等技術文檔，為各地實現對企業信用風險的自動分類提供信息化技術支撐。

四是需要運用分類結果提升監管效能。這是開展這項工作的最主要目的。企業信用風險分類結果作為配置監管資源的內部參考依據，要與“雙隨機、一公開”監管有機融合，對不同信用風險類別的企業合理確定、動態調整抽查比例、頻次和檢查方式，實現監管資源的合理配置和高效利用。要與專業領域風險防控有效結合，特別是對于食品、藥品、特種設備等重點領域，結合企業信用風險分類管理工作，進一步實現重點監管、全鏈條監管。要與探索完善新產業新業態新模式監管相結合，充分發揮企業信用風險分類管理的作用，實施科學有效監管，在嚴守安全底線前提下留出發展空間，促進企業創新發展。

六、市場監管部門將采取哪些措施保障《條例》和《實施細則》的順利實施？

全國市場監管部門將全面保障《條例》實施，推動《條例》各項制度舉措落實落細。

一是要求高度重視《條例》實施工作。《條例》是我國制定出臺的第一部統一規范各類市場主體登記管理的行政法規，體現了黨中央、國務院對深化“放管服”改革、優化營商環境的高度重視。各地市場監管部門要提高政治站位，以《條例》實施為契機，進一步鞏固拓展商事制度改革成果，保護市場主體合法權益，促進創業創新，維護市場秩序，更好的促進市場主體發展壯大。

二是切實履行市場主體登記管理職責。各級市場監管部門要按照《條例》規定，結合本地實際，加強對轄區內市場主體登記管理工作的統籌指導和監督管理，提升登記管理水平。省級市場監管部門要統一規范轄區內登記機關的登記管轄權限，加強對登記機關的政策指導和業務培訓，按照總局市場主體登記數據和系統建設規范，建設本地統一的登記管理系統，及時歸集登記管理等信息。各級登記機關要依法履行登記管理職責，執行全國統一的市場主體登記管理政策文件和規范要求，使用總局制定的統一的登記材料和文書格式，以及省級統一的登記管理系統，為各類市場主體提供規范化、標準化登記管理服務，加強登記事項監管和違法行為查處，持續營造穩定公平透明、可預期的營商環境。待人民銀行牽頭制定并正式出臺聯合規章受益所有人信息管理辦法后，指導登記機關開展受益所有人信息備案工作。

三是抓緊改造登記注冊和公示系統。改造登記注冊和公示系統既是落實《條例》的重要內容，也是實施《條例》各項制度措施必不可少的技術支撐。各地要把《條例》的貫徹實施同登記注冊和公示系統改造緊密結合起來，統籌推進。省級市場監管部門要加強統籌，按照總局技術改造方案，抓緊推進登記注冊和公示系統的升級改造完善工作，重點改造材料規范和文書表格、經營范圍規范化、外商投資信息報告、企業自主公示填報等基礎性內容，確保各類市場主體能夠順利辦理登記備案業務。由其他部門負責管理維護登記注冊和公示系統的，省級市場監管部門要強化溝通、密切協調，及時向相關部門介紹《條例》實施的重要意義和主要內容，爭取理解支持，確保系統改造按期完成。

四是強化政策宣傳培訓。各地市場監管部門要加大力度，采取靈活多樣、簡明易懂的方式，圍繞統一登記規范、簡化登記程序、簡易注銷、歇業、撤銷登記等重點創新制度，區分層次、突出亮點，多渠道多形式開展宣傳，有效提升宣傳效果，使市場主體更好了解《條例》制度措施，持續擴大政策知曉度，營造《條例》施行的良好社會氛圍。要組織實施好本地業務培訓，重點涵蓋一線崗位，確保登記窗口工作人員和監管執法人員熟練掌握新登記管理的立法目的和制度規定，持續提高登記注冊服務水平。